Os obstáculos de Bolsonaro para concretizar propostas
Após tomar posse no dia 1º de janeiro de 2019, Bolsonaro será o chefe do governo e o representante máximo do Estado brasileiro. Mas quão grande é o poder de um Presidente da República? Quais decisões podem ser tomadas por decreto, e quais dependem do Congresso? Há algo nas propostas de Bolsonaro, ditas durante a campanha, que seja impossível de ser posta em prática?
A reportagem da BBC News Brasil conversou com profissionais e pesquisadores de diversas áreas para entender como podem ser concretizadas algumas das propostas mais polêmicas de Bolsonaro. Na maioria dos casos, a aprovação dependerá da interlocução entre o Palácio do Planalto e o Congresso.
“Claro que há uma dose de incerteza (sobre a relação de Bolsonaro com o Congresso). Ele foi deputado por várias legislaturas, mas era uma figura periférica. Mas, por outro lado, alguém que se elege para a presidência da República, ainda mais no primeiro mandato, entra com um capital político muito grande. Com certeza ele tem, hoje, mais força política do que Dilma Rousseff tinha em 2014”, avalia o cientista político e analista Rui Tavares Maluf.
O partido de Bolsonaro, o PSL, elegeu a segunda maior bancada da Câmara, com 52 cadeiras – fica atrás apenas do PT, com 56 deputados eleitos.
Além disso, diz o cientista político, é provável que o Bolsonaro do dia 2 de janeiro de 2019 já seja diferente do candidato. Junto com o capitão reformado do Exército, sobem a rampa do Planalto vários políticos aliados e setores econômicos interessados em evitar turbulências no país.
Conheça abaixo, em detalhes, o que Bolsonaro precisará fazer para tirar algumas de suas propostas mais polêmicas do papel.
1. Aulas de ‘Educação Moral e Cívica’ e OSPB nas escolas
Tanto Bolsonaro quanto o vice-presidente eleito, general Hamilton Mourão, já defenderam em público a volta das disciplinas de Educação Moral e Cívica (EMC) e Organização Social e Política do Brasil (OSPB) ao currículo das escolas brasileiras, apesar de a proposta não constar oficialmente no programa de governo entregue pelo então candidato do PSL ao TSE (Tribunal Superior Eleitoral).
As disciplinas de EMC e OSPB foram introduzidas nas salas de aula em 1969, durante o regime militar (1964-1985), e só deixaram de existir em 1993, por iniciativa do então presidente da República Itamar Franco. Enquanto a Educação Moral e Cívica era destinada ao ensino fundamental, a OSPB aprofundava os conteúdos no ensino médio.
O trâmite para inserir ou retirar disciplinas do currículo das escolas é complexo: primeiro, é preciso aprovar um projeto de lei ordinário no Congresso Nacional – que pode ser enviado pelo presidente da República, mas precisa ter na Câmara e no Senado maioria simples (50% mais um, com quórum de metade da Casa).
Depois, a mudança ainda precisa ser chancelada pelo Ministério da Educação (MEC) e pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), um órgão colegiado independente, cuja função é auxiliar o titular do MEC na tomada de decisões.
Os legislativos de Estados e municípios também podem aprovar leis determinando a inclusão de conteúdos nas escolas da rede estadual ou municipal, respectivamente.
Para Célio da Cunha, pesquisador e ex-coordenador especial da ONU para a Educação, a criação de novas disciplinas no currículo escolar é desnecessária – os conteúdos antes abordados na EMC e na OSPB já são contemplados de forma transversal em outras disciplinas da grade.
“Estes conteúdos já estão contemplados nas diretrizes curriculares atuais. Ninguém propõe criar uma disciplina sobre meio ambiente, nem sobre cidadania, porque estes temas já são abordados”, explica ele, que é professor da Universidade Católica de Brasília.
“O Congresso (Nacional) está cheio de propostas de criação de disciplinas, mas a tendência hoje é contrária a isso. A reforma do Ensino Médio inclusive reduziu disciplinas. A ideia é deixar somente as que são realmente necessárias”, diz ele.
2. ‘Excludente de ilicitude’ para policiais que matam
Em agosto, Bolsonaro disse ao Jornal Nacional da TV Globo que pretendia “dar para o agente de segurança pública o excludente de ilicitude. Ele entra, resolve o problema. Se matar 10, 15 ou 20 (traficantes), com 10 ou 30 tiros cada um, ele (policial) tem que ser condecorado, e não processado”, disse ele – dando a entender que pretende amenizar a possibilidade de punição de policiais que matam em serviço.
O tal “excludente de ilicitude” já existe hoje, no Código Penal brasileiro. E se aplica a qualquer pessoa, não só a policiais.
São situações nas quais a pessoa faz algo tipificado como crime, mas deixa de responder. É o que ocorre numa agressão ou homicídio que a Justiça entenda ter sido realizado em legítima defesa, por exemplo. Um policial que mate em ação pode deixar de responder por homicídio, se ficar provado, durante um processo judicial, que agiu para defender a própria vida.
Além da legítima defesa, há algumas outras situações que podem impedir alguém de responder por um crime. Entre elas está o “estrito cumprimento do dever legal”: um policial que prende alguém em flagrante não pode ser condenado por sequestro, por exemplo.
O programa de governo de Bolsonaro reafirma a proposta, mas não traz detalhes. “Policiais precisam ter certeza que, no exercício de sua atividade profissional, serão protegidos por uma retaguarda jurídica. Garantida pelo Estado, através do excludente de ilicitude”, diz um trecho.
“O excludente de ilicitude já está previsto no Código Penal, mas seria preciso entender em mais detalhes qual tipo de alteração está sendo proposta. Criar uma espécie de ‘excludente automático’, que elimine a necessidade de investigação, me parece extremamente perigoso. Significaria ter decisões judiciais automatizadas, quando o ideal é que cada caso seja analisado individualmente”, diz o advogado criminalista Thiago Turbay, sócio do escritório Boaventura Turbay Advogados.
Alterações no Código Penal são feitas por meio de projetos de lei ordinários – precisam ser aprovados por maioria simples na Câmara e no Senado, e depois sancionados pelo presidente da República. No caso da Câmara, são 257 dos 513 deputados; no Senado, 41 dos 81 senadores.
3. Fusão e extinção de ministérios
Ministérios e secretarias podem ser extintos por medida provisória (MP). Este tipo de texto é editado pelo Planalto e tem força de lei logo depois de publicada no Diário Oficial.
Depois de publicada, uma medida provisória precisa ser aprovada pela Câmara e pelo Senado, dentro de 60 dias (prorrogáveis por mais 60 dias) ou perde a validade.
Em maio de 2016, logo depois assumir a Presidência da República, o presidente Michel Temer (MDB) publicou uma medida provisória reduzindo de 32 para 23 o número de ministérios. Foi a primeira MP editada por Temer.
Hoje, o país tem 27 ministros de Estado. Há também dois dirigentes com status de ministro – a advogada-geral da União, Grace Mendonça, e o presidente do Banco Central, Ilan Goldfajn. Em declarações recentes, Bolsonaro disse que pretende reduzir o número para 15.
Na época, sumiram do organograma da Esplanada as secretarias de Portos, Comunicação Social e a Casa Militar da Presidência, cujos titulares tinham status de ministro; também foram riscados do mapa os ministérios das Comunicações, do Desenvolvimento Agrário e das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos.
O governo também chegou a anunciar a fusão do Ministério da Cultura com o Ministério da Educação, mas depois voltou atrás.
Uma vez no Congresso, o rito de votação da MP favorece uma tramitação rápida. Se não for aprovada dentro de 45 dias, a medida provisória passa a trancar a pauta de votação da Casa em que se encontra (Câmara ou Senado). Ou seja: nada mais pode ser votado até que deputados ou senadores decidam sobre a MP. A aprovação se dá por maioria simples (metade mais um dos deputados e senadores).
Em seu plano de governo entregue ao TSE, Jair Bolsonaro não esclarece quais ministérios pretende suprimir. Mas, em março deste ano, disse que gostaria de extinguir o Ministério da Cultura (transformando-o numa secretaria do Ministério da Educação).
No domingo passado (21/10), Bolsonaro voltou a dizer que pretende fundir os ministérios da Agricultura e do Meio Ambiente, embora a ideia seja rejeitada por alguns integrantes da sua equipe.
4. Imposto de Renda com alíquota única de 20%
Há alguns impostos federais cujas alíquotas podem ser aumentadas ou reduzidas com um decreto do presidente da República, sem passar pelo Congresso.
É o caso do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e da Contribuição sobre Intervenção no Domínio Econômico (Cide), que incide sobre os combustíveis.
Mas não do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF): este só pode ser alterado por meio de uma lei ordinária, que precisaria ser aprovada pelo Congresso.
A ideia de uma faixa única para o imposto de renda, de 20%, foi defendida pela primeira vez pelo guru econômico de Bolsonaro, Paulo Guedes – em setembro, em entrevista, Bolsonaro reafirmou o apoio à ideia, acrescentando a isenção do imposto para quem recebe menos de R$ 5 mil por mês.
Hoje, o IRPF possui quatro faixas diferentes de alíquotas – de 7,5% a 27,5%. Só está isento quem ganha menos de R$ 1.903,98 mensais.
Como a proposta é de redução do tributo, e não de aumento, também não se aplica o princípio jurídico da “anterioridade tributária” – segundo o qual um imposto novo, ou um aumento de alíquota só entram em vigor um ano depois de aprovados. Ou seja, a redução de tributos defendida por Bolsonaro e Paulo Guedes entraria em vigor imediatamente depois de passar pela Câmara e pelo Senado – e pela sanção presidencial, segundo explica o advogado tributarista Igor Mauler Santiago, sócio-fundador do escritório Mauler Advogados.
Mauler alerta que há risco da proposta ter sua constitucionalidade contestada: a Carta de 1988 determina que o IR tenha entre suas características a progressividade.
Isto é, pessoas mais ricas devem pagar mais, proporcionalmente à renda, que os mais pobres. A determinação está no artigo 153 da Constituição, diz o tributarista. Portanto, a criação de uma alíquota única de IR pode envolver a necessidade de aprovação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC).
5. Parar a demarcação de terras indígenas
A demarcação de terras indígenas é um processo complexo, com várias etapas, e que pode demorar anos. Uma das últimas etapas, porém, é a chamada homologação da terra indígena, feita por meio de decreto do presidente da República.
Uma vez eleito, portanto, é relativamente fácil para um Presidente da República deixar de demarcar as terras.
De acordo com um levantamento do jornal O Estado de S. Paulo, existem hoje 129 processos de demarcação de terras indígenas em andamento no país, que poderiam ser afetados caso Bolsonaro leve adiante sua proposta. As áreas somam 11,3 milhões de hectares – maior que o Estado de Pernambuco.
Vivem nestas áreas cerca de 120 mil indígenas.
O programa de governo de Bolsonaro, entregue ao TSE, não traz menções às terras indígenas. O presidente eleito, porém, já se disse contrário às demarcações em diversos momentos ao longo da campanha eleitoral. Logo depois do primeiro turno das eleições, o capitão reformado prometeu “acabar com a indústria de demarcação de terras indígenas”.
As demarcações estão previstas na Constituição Federal – na verdade, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determinou que a demarcação fosse “concluída” em até cinco anos depois de promulgada a Carta de 1988, o que não aconteceu.
De qualquer forma, um procurador da República que atua em questões indígenas disse que o MPF pode ajuizar ações na Justiça caso Bolsonaro realmente deixe de demarcar.
“Quando o poder público não cumpre o papel dele (de demarcar), cabe ao MPF provocar a Justiça para obrigá-lo a isso, cumprir o dever de constitucionalidade”, disse o procurador Antonio Carlos Alpino Bigonha.
6. Privatização de empresas estatais
Ao longo da campanha, o então candidato do PSL e sua equipe emitiram sinais conflitantes sobre a proposta de privatização de empresas públicas.
Em 12 de outubro, o presidenciável disse que companhias “estratégicas” para o país seriam poupadas – ele mencionou o Banco do Brasil, a Caixa Econômica e a empresa gestora da hidrelétrica de Furnas.
Esta última é subsidiária da Eletrobras, cujo processo de privatização foi tentado pelo governo Michel Temer (MDB), sem sucesso até o momento.
A venda de empresas estatais depende de aprovação do Congresso, por maioria simples, nas duas casas. São precisos os votos de 257 dos 513 deputados; e de 41 dos 81 senadores.
O exemplo da Eletrobras, porém, mostra a complexidade envolvida na venda de grandes empresas pertencentes ao governo: o projeto de lei ordinário para a venda da empresa do setor elétrico foi enviado pelo governo ao Congresso em janeiro deste ano – e lá ficou.
Além de uma eventual má vontade de congressistas – que poderiam evitar o tema por acharem que ele poderia gerar-lhes ônus político no período eleitoral -, a proposta se tornou objeto de uma guerra jurídica, com várias decisões liminares (provisórias) de juízes federais da primeira instância contestando aspectos do projeto.
Além disso, o governo precisa realizar licitações para vender ações e patrimônio das estatais, sempre que esta venda resulte na perda do controle acionário da empresa.
Em meados deste ano, o ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Ricardo Lewandowski reafirmou em decisão a necessidade de autorização do Legislativo para a venda de empresas públicas, sejam elas da União, dos Estados ou dos municípios.
7. ‘Rasgar o ECA’
Não está claro se Bolsonaro deseja realmente revogar o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
Em 23 de agosto, Bolsonaro disse que pretendia “rasgar” o Estatuto. E, em 27 de setembro de 2017, seu filho Flavio Bolsonaro publicou no YouTube um vídeo de um discurso seu na Assembleia Legislativa do Rio, sob o título “#Bolsonaro quer revogar o estatuto da criança e do adolescente (ECA)”. O programa de governo entregue pelo candidato ao Tribunal Superior Eleitoral, entretanto, não menciona o assunto.
Caso deseje mesmo revogar o ECA, é preciso enviar um projeto de lei ao Congresso.
Entretanto, o Estatuto é hoje a base legal de várias políticas públicas em curso no país – desde o combate à exploração sexual de crianças e adolescentes até a atenção pré-natal às mães, como explica o advogado e coordenador do programa Prioridade Absoluta do instituto Alana, Pedro Hartung.
Por isso, para “rasgar o ECA” completamente, seria preciso criar novas regulamentações para uma série de políticas públicas, diz o especialista. Isso torna a revogação total da lei improvável.
“O ECA não é somente uma lei. É um complexo sistema de políticas públicas e regulatórias. Políticas públicas de combate ao trabalho infantil, ao abuso sexual (de menores), todas têm no Estatuto sua base”, diz Hartung. “O estatuto diz respeito a todas as crianças, inclusive os nossos filhos, e não somente aos infratores”, diz ele.
“A maioria dos países democráticos do mundo possui legislação específica para crianças e adolescentes. Tanto é que a Convenção sobre os Direitos da Criança da ONU, de 1989, é o tratado internacional com o maior número de países subscritores. Há um consenso internacional sobre a necessidade de proteger as crianças”, afirma Pedro Hartung, doutorando na Universidade de São Paulo (USP).
8. Redução da maioridade penal
Para reduzir a maioridade penal é preciso aprovar uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado. A idade penal de 18 anos está definida no artigo 228 da Constituição.
Emendas à Constituição são votadas duas vezes (ou seja, em dois “turnos”), nas duas Casas. Em cada uma dessas quatro votações, a proposta precisa ter maioria qualificada de três quintos das duas Casas. Na Câmara, significa ter o voto de 308 dos 513 deputados; no Senado, é preciso a aprovação de 49 dos 81 senadores.
Já tramitam no Congresso algumas propostas de redução da maioridade penal para 16 anos.
Em meados de 2015, o plenário da Câmara aprovou em dois turnos a redução da maioridade penal nos casos de crimes hediondos (estupro, latrocínio, homicídio qualificado) – e a proposta está atualmente parada no Senado, na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), sob o número 115 de 2015. O novo governo pode, por exemplo, reunir apoio para acelerar a tramitação dessa proposta ou enviar uma nova.
9. Reduzir as cotas nas universidades e concursos
O termo “cotas” não aparece nas 81 páginas do programa de governo de Bolsonaro, entregue ao TSE. Mas, ao longo da campanha, o candidato se posicionou mais de uma vez contra as cotas raciais na universidade pública e nos concursos para o funcionalismo.
“Eu sou contra a forma de cotas que está aí, que prejudica o próprio negro. Você bota cota para negros, a princípio quais negros têm mais facilidade de passar em concurso ou então ser admitido em vestibular? O negro filho de negro bem de vida. A minha cota é social, eu defendo a cota social. A racial, não”, disse ele no fim de agosto.
As existentes hoje nas universidades e outras instituições federais de ensino superior foram criadas por uma lei federal, aprovada pelo Congresso e sancionada em agosto de 2012. Metade das vagas das universidades são hoje destinadas a estudantes que fizeram o ensino médio ou o ensino fundamental em escolas públicas. Dentro destes 50%, metade é destinada a pessoas pobres (cuja renda familiar é de 1,5 salário mínimo, ou R$ 1.405,50). O percentual destinado às cotas raciais varia conforme a população negra (parda e preta) de cada Estado.
Assim, para modificar as cotas, seria preciso enviar um projeto de lei ao Congresso. A aprovação seria a mesma das demais leis ordinárias: mínimo de 257 votos na Câmara, e 41 no Senado; além da sanção presidencial.
“Essa é uma matéria que não pode ser tratada por medida provisória, pois são reservadas a casos em que há urgência. E, evidentemente, é uma medida que enfrentará oposição no Congresso, na sociedade. Aparentemente, com o Congresso que emergiu das urnas no primeiro turno, Bolsonaro teria maioria para fazer isso”, avalia o sociólogo e cientista político Paulo Baía, professor da UFRJ.
Mas há um porém: o Congresso só pode legislar a respeito de universidades federais.
Outras instituições de elite do país, como a Universidade de São Paulo (USP), a Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) e a Universidade Estadual Paulista (Unesp) não seriam afetadas. Para mudar o sistema de cotas dessas instituições, seria preciso aprovar leis específicas nas assembleias legislativas dos Estados ou no legislativo municipal de São Paulo, no caso da USP.
A UERJ foi a primeira universidade brasileira a adotar o sistema de cotas, ainda em 2003.
10. Revogar o Estatuto do Desarmamento
O Estatuto do Desarmamento é uma lei federal, sancionada em dezembro de 2003 pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT). Portanto, só pode ser revogada se o Congresso Nacional aprovar uma outra lei sobre o mesmo tema, eliminando o estatuto vigente como um todo ou partes dele.
Há alguns projetos ligeiramente diferentes entre si sobre o assunto, na Câmara e no Senado.
Um dos mais avançados é o projeto de lei (PL) 3722 de 2012, de autoria do deputado Rogerio Mendonça (MDB-SC), o Peninha. Apresentado em 2012, o projeto sofreu várias modificações e foi aprovado pela Comissão Especial que tratou do assunto em 2015, na forma de um relatório do deputado Laudívio Carvalho (Pode-MG).
Desde aquela época, o projeto está pronto para ser votado no plenário da Câmara. Se aprovado, ainda precisa passar pelo Senado e pela sanção do presidente da República. Projetos de lei são aprovados em plenário por maioria absoluta – no caso da Câmara, 257 dos 513 deputados; no Senado, 41 dos 81 senadores.
O PL 3722 busca revogar o Estatuto do Desarmamento tal qual existe hoje, mas não libera totalmente a venda de armas. A proposta determina que o interessado em comprar uma arma faça um curso de tiro e um exame psicotécnico, além de não ter antecedentes criminais.
Além destes critérios, o Estatuto atual determina que a autoridade policial avalie a necessidade da pessoa ter uma arma. Este critério desaparece na nova norma.
Da BBC